從2000年國(guó)辦發(fā)55號(hào)文件出臺(tái)，到2011年《行政強(qiáng)制法》明確指出“凍結(jié)存款、匯款應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)實(shí)施”，實(shí)踐中對(duì)于傳銷(xiāo)案件凍結(jié)款項(xiàng)的方式通常有兩種：一種是申請(qǐng)法院司法凍結(jié)，另一種是向銀行下發(fā)《協(xié)助實(shí)施暫停結(jié)算業(yè)務(wù)通知書(shū)》，要求銀行對(duì)涉案單位實(shí)施暫停結(jié)算業(yè)務(wù)。不論是哪一種做法，在理論上可能都存在一定的問(wèn)題。

閱讀指南

1.方法1：適用暫停結(jié)算通知

2.方法2：申請(qǐng)法院進(jìn)行司法凍結(jié)

3.三大因凍結(jié)款項(xiàng)產(chǎn)生爭(zhēng)議的傳銷(xiāo)案件

2000年

國(guó)辦發(fā)55號(hào)文件出臺(tái)，工商局（現(xiàn)市監(jiān)局）可以據(jù)此向銀行發(fā)出“暫停辦理結(jié)算業(yè)務(wù)”的通知，要求銀行配合和協(xié)助。

2003年

《商業(yè)銀行法》修訂，明確對(duì)個(gè)人儲(chǔ)蓄存款和單位存款，“商業(yè)銀行有權(quán)拒絕任何單位或者個(gè)人凍結(jié)、扣劃”。

2005年

《禁止傳銷(xiāo)條例》出臺(tái)，規(guī)定“對(duì)有證據(jù)證明轉(zhuǎn)移或者隱匿違法資金的，可以申請(qǐng)司法機(jī)關(guān)予以?xún)鼋Y(jié)”。

2011年

《行政強(qiáng)制法》出臺(tái)，明確指出“凍結(jié)存款、匯款應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)實(shí)施。其他任何行政機(jī)關(guān)或者組織不得凍結(jié)存款、匯款”。

方法1：適用暫停結(jié)算通知

2000年，國(guó)發(fā)辦55號(hào)文件出臺(tái)并施行，工商局可以據(jù)此向銀行等相關(guān)金融單位發(fā)出《協(xié)助實(shí)施暫停結(jié)算業(yè)務(wù)通知書(shū)》，要求銀行等單位實(shí)施暫停結(jié)算業(yè)務(wù)（禁入禁出），達(dá)到凍結(jié)傳銷(xiāo)相關(guān)賬戶(hù)的目的。此后，《商業(yè)銀行法》、《禁止傳銷(xiāo)條例》、《行政強(qiáng)制法》等法律相繼出臺(tái)、修改，但實(shí)踐中部分地區(qū)工商局仍會(huì)采用該方法實(shí)現(xiàn)凍結(jié)傳銷(xiāo)款項(xiàng)的目的，直到2020年國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局回復(fù)上海市市監(jiān)局的請(qǐng)示，明確“55號(hào)文”相關(guān)規(guī)定不再適用。

? “國(guó)辦發(fā)（2000）55號(hào)文”：工商局批準(zhǔn)銀行配合可“暫停結(jié)算”

《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)工商局等部門(mén)關(guān)于嚴(yán)厲打擊傳銷(xiāo)和變相傳銷(xiāo)等非法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)[2000]55號(hào)）第四條規(guī)定，“對(duì)涉嫌從事傳銷(xiāo)和變相傳銷(xiāo)等非法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位和組織者，經(jīng)縣級(jí)以上工商行政管理局局長(zhǎng)批準(zhǔn)，由有關(guān)工商行政管理機(jī)關(guān)持有效的批準(zhǔn)文件通知開(kāi)戶(hù)銀行在六個(gè)月內(nèi)暫停其辦理結(jié)算業(yè)務(wù)，各銀行應(yīng)予支持和配合。”

? 實(shí)踐爭(zhēng)議：“55號(hào)文”還能作為依據(jù)嗎？

2019年6月26日，某博主發(fā)文質(zhì)疑：市監(jiān)局在查辦傳銷(xiāo)案件中還能依據(jù)“55號(hào)文”對(duì)涉?zhèn)髻~戶(hù)實(shí)施暫停結(jié)算措施嗎？博主的結(jié)論是：不能。理由有三：一是與《禁止傳銷(xiāo)條例》相關(guān)規(guī)定不符；二是不符合《商業(yè)銀行法》和《行政強(qiáng)制法》相關(guān)規(guī)定；三是以“55號(hào)文”為依據(jù)“暫停結(jié)算”涉嫌濫用職權(quán)。

直到2019年底，仍有市監(jiān)局在依據(jù)“55號(hào)文”對(duì)涉?zhèn)髌髽I(yè)采取“暫停結(jié)算”措施，在某些地方的執(zhí)法過(guò)程中中，此類(lèi)情況確實(shí)存在，由于該問(wèn)題爭(zhēng)議較大，上海市市場(chǎng)監(jiān)管局向總局發(fā)文請(qǐng)示。

? 總局回復(fù)：“55號(hào)文”相關(guān)規(guī)定不再適用

市場(chǎng)監(jiān)管總局價(jià)監(jiān)競(jìng)爭(zhēng)局在回復(fù)中表示，“55號(hào)文”發(fā)布后，為執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)厲打擊傳銷(xiāo)行為發(fā)揮了重要作用。但隨著2005年《禁止傳銷(xiāo)條例》的頒布施行和2003年《商業(yè)銀行法》、2011年《行政強(qiáng)制法》的修訂，該文件大部分內(nèi)容已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，部分內(nèi)容還存在與現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定相抵觸的情況。據(jù)此，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)執(zhí)法人員在查辦傳銷(xiāo)案件時(shí)，對(duì)涉嫌傳銷(xiāo)行為資金的掌控，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)《禁止傳銷(xiāo)條例》第14條第(八)款的規(guī)定，“對(duì)有證據(jù)證明轉(zhuǎn)移或者隱匿違法資金的，可以申請(qǐng)司法機(jī)關(guān)予以?xún)鼋Y(jié)”，不應(yīng)再將55號(hào)文規(guī)定的“暫停辦理結(jié)算”作為法律依據(jù)適用。

結(jié)論：《禁止傳銷(xiāo)條例》頒布后，市監(jiān)局不能適用55號(hào)文件的暫停結(jié)算通知查處傳銷(xiāo)案件，實(shí)踐中這種方式也已經(jīng)不再采取。

方法2：申請(qǐng)法院進(jìn)行司法凍結(jié)

根據(jù)《禁止傳銷(xiāo)條例》第14條第一款的規(guī)定，工商局在對(duì)涉嫌傳銷(xiāo)行為進(jìn)行查處時(shí)，可以采取的行政強(qiáng)制措施包括責(zé)令停止、調(diào)查、詢(xún)問(wèn)、現(xiàn)場(chǎng)檢查、查閱、復(fù)制、查封、扣押等八種。

值得注意的是，規(guī)定的八項(xiàng)措施中，并沒(méi)有對(duì)涉?zhèn)髻~戶(hù)實(shí)施凍結(jié)或暫停結(jié)算業(yè)務(wù)的措施，但在第七項(xiàng)、第八項(xiàng)賦予了工商機(jī)關(guān)對(duì)涉?zhèn)髻~戶(hù)進(jìn)行查詢(xún)（查詢(xún)涉嫌傳銷(xiāo)的組織者或者經(jīng)營(yíng)者的賬戶(hù)及與存款有關(guān)的會(huì)計(jì)憑證、賬簿、對(duì)賬單等）和申請(qǐng)司法機(jī)關(guān)凍結(jié)（對(duì)有證據(jù)證明轉(zhuǎn)移或者隱匿違法資金的，可以申請(qǐng)司法機(jī)關(guān)予以?xún)鼋Y(jié)）的權(quán)力。

目前來(lái)看，市監(jiān)局查處傳銷(xiāo)案件的過(guò)程中，基本上都是向法院申請(qǐng)司法凍結(jié)來(lái)達(dá)到凍結(jié)傳銷(xiāo)相關(guān)款項(xiàng)的目的。

特別說(shuō)明的是，由于《行政強(qiáng)制法》第29條明確規(guī)定“凍結(jié)存款、匯款應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)實(shí)施，不得委托給其他行政機(jī)關(guān)或者組織；其他任何行政機(jī)關(guān)或者組織不得凍結(jié)存款、匯款”，《禁止傳銷(xiāo)條例》是國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，并沒(méi)有規(guī)定市監(jiān)局可以向法院申請(qǐng)凍結(jié)的立法權(quán)限。目前，《禁止傳銷(xiāo)條例》尚在修改中，考慮到相關(guān)條文似乎與《行政強(qiáng)制法》、《商業(yè)銀行法》等法律相違背，與凍結(jié)相關(guān)的條款存在進(jìn)行修改甚至刪除的可能。但申請(qǐng)法院凍結(jié)對(duì)市監(jiān)部門(mén)打擊傳銷(xiāo)工作具有重要意義和實(shí)效，特別是近年來(lái)全國(guó)幾起知名的大要案件甚至都起到了決定性作用。保留該條規(guī)定，應(yīng)是執(zhí)法人員和相關(guān)法律工作者的共同心聲。

傳銷(xiāo)案件查處過(guò)程中因強(qiáng)制措施產(chǎn)生爭(zhēng)議的三大案例

案例1.北京某農(nóng)業(yè)公司與濰坊市濰城區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局行政糾紛案

【基本案情】

2018年1月30日，被申請(qǐng)人在調(diào)查河北某集團(tuán)涉嫌傳銷(xiāo)案過(guò)程中，以“為防止被申請(qǐng)人轉(zhuǎn)移或者隱匿違法資金”為由，向?yàn)H坊市濰城區(qū)人民法院申請(qǐng)凍結(jié)北京某農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司在金融機(jī)構(gòu)的銀行賬戶(hù)存款。2018年1月31日，濰坊市濰城區(qū)人民法院裁定凍結(jié)被申請(qǐng)人存款2000萬(wàn)元。

案件調(diào)查過(guò)程中，被申請(qǐng)人于2018年5月7日以河北某集團(tuán)涉嫌傳銷(xiāo)行為已經(jīng)達(dá)到刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)為由，將案件移送至濰坊市公安局濰城分局處理，濰坊市公安局濰城分局于同日對(duì)該案立案?jìng)刹椤Ｔ賹徤暾?qǐng)人主張，被申請(qǐng)人雖凍結(jié)了再審申請(qǐng)人的銀行資金，但一直未對(duì)再審申請(qǐng)人是否涉嫌傳銷(xiāo)進(jìn)行處理，該不作出處理的行為構(gòu)成違法。

【處理結(jié)果】

一審法院：被告申請(qǐng)法院凍結(jié)原告的銀行賬戶(hù)系在對(duì)河北某集團(tuán)傳銷(xiāo)案件進(jìn)行查處時(shí)對(duì)與該案有關(guān)聯(lián)的企業(yè)和個(gè)人所采取的措施，并非針對(duì)原告本身所作出的行政行為。判決駁回原告訴訟請(qǐng)求。

二審法院：至今，被上訴人針對(duì)河北某集團(tuán)涉嫌傳銷(xiāo)案件的調(diào)查尚未終結(jié)，且被上訴人在對(duì)該案調(diào)查過(guò)程中，故被上訴人對(duì)上訴人本身是否涉嫌傳銷(xiāo)進(jìn)行立案并作出相關(guān)處理還不具備條件。判決駁回上訴，維持原判。

再審法院：在公安機(jī)關(guān)已對(duì)該案作出刑事立案決定，刑事偵查程序尚未完結(jié)的情形下，由被申請(qǐng)人對(duì)再審申請(qǐng)人本身是否涉嫌傳銷(xiāo)作出相關(guān)處理不具備條件，故原審法院駁回再審申請(qǐng)人的訴訟請(qǐng)求，認(rèn)定事實(shí)和適用法律并無(wú)不當(dāng)。

【案件評(píng)析】

該案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問(wèn)題在于：在公安機(jī)關(guān)已對(duì)該案作出刑事立案決定，刑事偵查程序尚未完結(jié)的情形下，由市場(chǎng)監(jiān)管局是否可以就當(dāng)事人涉嫌傳銷(xiāo)作出相關(guān)處理？

一般來(lái)說(shuō)，市監(jiān)局移送的涉嫌傳銷(xiāo)犯罪案件中，一般是在作出行政處罰決定前對(duì)案件進(jìn)行移送。實(shí)踐中，在移送后何時(shí)作出行政處罰共有三種情況：其一是公安機(jī)關(guān)認(rèn)為未達(dá)到刑事立案的標(biāo)準(zhǔn)，決定不予立案，會(huì)將案件材料退回市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)；其二是公安機(jī)關(guān)決定進(jìn)行立案，在偵查結(jié)束后、檢察院提起公訴前，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)作出行政處罰決定；其三是公安機(jī)關(guān)決定進(jìn)行立案，在法院判決后針對(duì)沒(méi)有追究刑事責(zé)任的當(dāng)事人，作出行政處罰決定。這三種情況中，第一種情況不存在爭(zhēng)議，針對(duì)公安機(jī)關(guān)決定立案的兩種情況，上述兩種作出行政處罰決定的時(shí)間都有案例支持，具體的分析請(qǐng)見(jiàn)《涉嫌犯罪案件移送后，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)何時(shí)可以作出行政處罰》一文。

案例2.北京某科技公司與天津市武清區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局行政糾紛案

【基本案情】

被申請(qǐng)人（武清區(qū)市監(jiān)局）因發(fā)現(xiàn)再審申請(qǐng)人（北京某科技公司）涉嫌組織策劃傳銷(xiāo)，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，向案外人上海浦東發(fā)展銀行北京東長(zhǎng)安街支行下達(dá)被訴《協(xié)助實(shí)施暫停結(jié)算業(yè)務(wù)通知書(shū)》，要求協(xié)助對(duì)再審申請(qǐng)人在該支行的賬號(hào)實(shí)施暫停結(jié)算。后被申請(qǐng)人以再審申請(qǐng)人涉嫌非法吸收公眾資金罪將再審申請(qǐng)人涉嫌組織策劃傳銷(xiāo)一案移送天津市公安局武清分局，天津市公安局武清分局于2019年11月17日決定立案?jìng)刹椤?019年12月3日，上海浦東發(fā)展銀行北京東長(zhǎng)安街支行根據(jù)天津市公安局武清分局的通知，對(duì)再審申請(qǐng)人涉案賬戶(hù)予以?xún)鼋Y(jié)。再審申請(qǐng)人不服，向法院提起行政訴訟。

【處理結(jié)果】

一審法院：暫停結(jié)算通知，系市場(chǎng)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)在履行行政職責(zé)時(shí)實(shí)施的過(guò)程性行為，對(duì)原告的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，不是可訴的行政行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，暫停結(jié)算通知不必然對(duì)原告合法權(quán)益造成損失。裁定駁回原告的起訴。

二審法院：駁回上訴，維持原裁定。

再審法院：駁回北京某科技發(fā)展有限公司的再審申請(qǐng)。

【案件評(píng)析】

該案的凍結(jié)措施是市場(chǎng)監(jiān)管局根據(jù)“55號(hào)文”作出《協(xié)助實(shí)施暫停結(jié)算業(yè)務(wù)通知書(shū)》，要求銀行協(xié)助配合對(duì)當(dāng)事人的業(yè)務(wù)暫停結(jié)算，包括資金不能入賬也不能出賬，普遍認(rèn)為，這是一種行政強(qiáng)制措施。

2019年，在國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局對(duì)上海市市監(jiān)局《關(guān)于對(duì)國(guó)辦發(fā)（2000）55號(hào)文文件相關(guān)規(guī)定適用問(wèn)題請(qǐng)示的答復(fù)》中，指出“55號(hào)文件”關(guān)于暫停業(yè)務(wù)結(jié)算的規(guī)定與《禁止傳銷(xiāo)條例》、《行政強(qiáng)制法》和《商業(yè)銀行法》的相關(guān)內(nèi)容相抵觸，不應(yīng)再將“55號(hào)文件”規(guī)定的"暫停辦理結(jié)算"作為法律依據(jù)適用。該案發(fā)生在2019年，尚不清楚案件發(fā)生時(shí)國(guó)家總局的《答復(fù)》是否已經(jīng)下發(fā)，但值得肯定的是，目前市場(chǎng)監(jiān)管局已經(jīng)不能再依據(jù)“55號(hào)文件”下發(fā)《協(xié)助實(shí)施暫停結(jié)算業(yè)務(wù)通知書(shū)》，要求銀行配合協(xié)助對(duì)相關(guān)當(dāng)事人的銀行賬戶(hù)暫停結(jié)算業(yè)務(wù)。

案例3.天津某孵化器公司與天津市武清區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局行政糾紛案

【基本案情】

被告天津市武清區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局于2019年10月24日以原告天津某孵化器有限公司涉嫌組織策劃傳銷(xiāo)，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，向中國(guó)建設(shè)銀行股份有限公司天津武清開(kāi)發(fā)區(qū)支行下達(dá)《協(xié)助實(shí)施暫停結(jié)算業(yè)務(wù)通知書(shū)》。2019年11月15日，被告以原告涉嫌非法吸收公眾存款罪移送天津市公安局武清分局，天津市公安局武清分局于2019年11月19日決定立案?jìng)刹椤：笫袌?chǎng)監(jiān)管局對(duì)上述賬號(hào)實(shí)施解除暫停結(jié)算。

【處理結(jié)果】

一審法院：暫停結(jié)算通知，系市場(chǎng)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)在履行行政職責(zé)時(shí)實(shí)施的過(guò)程性行為，對(duì)原告的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，不是可訴的行政行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。另外，根據(jù)國(guó)辦發(fā)〔2000〕55 號(hào)文件的精神，在被暫停結(jié)算的單位有正常開(kāi)支和特殊資金需要的情況下，經(jīng)縣級(jí)以上工商行政管理局局長(zhǎng)批準(zhǔn)，可以為其辦理結(jié)算業(yè)務(wù)，所以該暫停結(jié)算通知不必然對(duì)原告合法權(quán)益造成損失。裁定駁回原告的起訴。

二審法院：裁定駁回上訴，維持原裁定。

【案件評(píng)析】

該案與上一案例的情況一致，市場(chǎng)監(jiān)管局根據(jù)“55號(hào)文件”向銀行下發(fā)《協(xié)助實(shí)施暫停結(jié)算業(yè)務(wù)通知書(shū)》，雖然法院認(rèn)為《通知書(shū)》是市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)在履行行政職責(zé)時(shí)所實(shí)施的過(guò)程性行為，而且在特殊情形下，經(jīng)過(guò)審批，依然可以為其辦理相關(guān)結(jié)算業(yè)務(wù)，進(jìn)而指出，這種過(guò)程性行為并沒(méi)有對(duì)原告的權(quán)利義務(wù)造成實(shí)際的影響。

但正如前文所述，該規(guī)定一方面與《禁止傳銷(xiāo)條例》、《行政強(qiáng)制法》和《商業(yè)銀行法》的相關(guān)內(nèi)容相抵觸，另一方面因涉嫌濫用職權(quán)問(wèn)題，實(shí)踐中執(zhí)法部門(mén)已經(jīng)普遍不再直接采取這一做法，而是根據(jù)相關(guān)規(guī)定，轉(zhuǎn)而向法院申請(qǐng)司法凍結(jié)或暫停結(jié)算，行政權(quán)力的行使更為規(guī)范。